نظریه‌پردازان فلسفه سیاستْ تحقق دموكراسى واقعى را مشروط به استقلال قوا و تفكیك قوا مى‌دانند؛ البته این تفكیك قوا هم در مقام عمل باید حاصل گردد و هم در مقام نظر؛ یعنى، ممكن است نظامى بر اساس تفكیك قوا پى‌ریزى شود و چنین وانمود گردد كه قواى سه‌گانه آن دستگاه حكومتى كاملا از یكدیگر مستقل‌اند و تحت تأثیر و نفوذ همدیگر قرار نمى‌گیرند، ولى در عمل به دلایلى برخى از قوا به حوزه سایر قوا تجاوز كنند و درصدد برترى‌طلبى و سلطه‌جویى برآیند.
اگر ما بر روى نظامها و حكومت‌هایى كه در دنیا، تحت عنوان دموكراسى شكل گرفته‌اند، بررسى و مطالعه داشته باشیم، درمى‌یابیم كه بندرت حكومتى یافت مى‌شود كه در آن قوا از استقلال كامل برخوردار باشند و به نحوى قوه قضاییه و مقننه تحت تأثیر و نفوذ قوه مجریه نباشند. طبیعى است كه وقتى بودجه و امكانات عمده در اختیار قوه مجریه باشد و اجرا و پشتیبانى انتخابات توسط قوه مجریه انجام گیرد، این امكان براى قوه مجریه فراهم است كه در انتخابات چند حزبى با برترى بر رقیبان قدرت را كماكان به دست بگیرد؛ پس از به دست گرفتن قدرت عملا سایر قوا نیز در اختیار آن قرار مى‌گیرد. از این جهت ما مى‌بینیم كه در كشورهاى گوناگون قوه مجریه و كارگزاران دولت گاهى آشكارا و گاهى پنهانى در قواى دیگر دخالت مى‌كنند و بر آنها فشار وارد مى‌سازند. بخصوص در كشورهایى كه داراى نظام پارلمانى هستند و قوه مجریه از بین نمایندگان پارلمان و توسط آنها انتخاب مى‌شود؛ یعنى، نمایندگان مجلس مستقیماً توسط مردم انتخاب مى‌شوند و آنگاه نمایندگان با اكثریت آراء از بین خود كارگزاران دولت و وزرا را برمى‌گزینند.
همچنین در نظامهاى ریاستى كه مردم مستقیماً رئیس جمهور را انتخاب مى‌كنند و قدرت اجرایى كاملا در اختیار رئیس جمهور قرار مى‌گیرد، باز قوه مجریه در قوه مقننه و قضاییه
( صفحه 132 )
تأثیر و دخالت دارد؛ بویژه با توجه به این كه در قوانین اساسى بسیارى از كشورها رئیس جمهور، در مواردى، از حق وتو و بى‌اثر ساختن مصوبات پارلمان و هیئت دولت برخوردار شده است. این بدان معناست كه قوه مقننه آن چنان كه باید نمى‌تواند نظر خود را بر قوه مجریه تحمیل و آن را كنترل كند. نمایندگان مجلس كه حقّ قانونگذارى دارند، مى‌نشینند و پس از بحث و گفتگو قانونى را با اكثریت آراء به تصویب مى‌رسانند، اما چون خود قانون اساسى در مواردى حقّ وتو به رئیس قوه مجریه داده، قانون مصوّب مجلس را بى‌اثر مى‌سازد.
بنده كشورى را سراغ ندارم كه عملا قواى سه‌گانه آن از یكدیگر مستقل باشند و تحت نفوذ و تأثیر هم نباشد و به نحوى قوا در یكدیگر دخالت نكنند؛ بخصوص قوه مجریه كه نفوذ زیادى بر سایر قوا دارد و از این رو، تنها اسمى از استقلال قوا در قانون اساسى مطرح مى‌شود و در واقع و حقیقت تفكیك و استقلال قوا وجود ندارد و قوه مجریه بر سایر قوا سلطه دارد.
با توجه به دخالت قوا در یكدیگر، امكان واقعى مرزبندى ثابت بین كاركردها و حوزه عمل قواى سه‌گانه و جداسازى مسائل داراى ماهیّت قانونگذارى از اجرا و بالعكس، جدا ساختن مسائلى كه از ماهیّت اجرایى برخوردار است از حوزه قانونگذارى جاى تأمل دارد. ما در كشورمان و سایر كشورها مى‌نگریم كه برخى از مسائل و كاركردهایى كه ماهیّت قانونگذارى دارند به عهده دولت سپرده شده است. مثلا در چارچوبه قانون اساسى هیئت دولت مصوباتى را مى‌گذراند و به صورت قانون به اجرا درمى‌آورد. البته آن مصوبات را رییس قوه مقننه نیز باید تأیید و امضا كند، امّا گاهى ابلاغ مصوبات به مجلس كفایت مى‌كند. در بعضى از نظامهاى حكومتى تأیید رئیس مجلس و یا ابلاغ به مجلس نیز لازم نیست و به صرف تصویب مقرّرات و آیین‌نامه‌ها در هیئت دولت، آنها جنبه قانونى مى‌یابند و به اجرا گذاشته مى‌شوند. ولى حتّى در مواردى كه امضاء و تأیید رئیس مجلس معتبر دانسته شده، آن امضاء و تأیید چندان تأثیرى ندارد و جنبه تشریفاتى دارد و عملا هر چه را هیئت دولت تصویب كند، رئیس مجلس تأیید خواهد كرد. بعلاوه، اگر فرض كردیم كه امضاء رئیس مجلس جنبه تشریفاتى ندارد، مگر با امضاء رئیس مجلس چنین تلقّى مى‌شود كه آن مصوبات توسط نمایندگان مجلس به تصویب رسیده است؟
( صفحه 133 )
به هر حال، برخى از مسائل و كارویژه‌ها گرچه ماهیّت قانونگذارى دارند، اگر تصویب و تنظیم آنها به عهده مجلس قانونگذارى نهاده شود، به جهت فوریت آنها و لزوم پیاده شدن سریع آنها، در كارهاى اجرایى مملكت وقفه حاصل مى‌شود؛ از این رو قانون اساسى هیئت دولت را مجاز به تصویب آنها قرار داده است. از سوى دیگر، برخى از كاركردها گرچه ماهیت اجرایى دارند، ولى به جهت اهمیّت و نقش حیاتى كه دارند قانون اساسى اجراى آنها را مشروط به تأیید و تصویب قوه مقننه دانسته است. مثلا تنظیم معاهدات و قراردادهاى بین‌المللى، در زمینه مسائل دفاعى، اقتصادى و واگذارى معادن زیرزمینى به شركت‌هاى خارجى، گرچه ماهیّت اجرایى دارند، امّا طبق قانون اساسى باید به تأیید و تصویب مجلس قانونگذارى برسند. منظور ما این است كه از جنبه نظرى و تئوریك، تفكیك كامل وظایف قوه مقننه از قوه مجریه كارى درست و منطقى نیست.
بعلاوه در نظامهاى حكومتى، بجز پارلمان و مجلس قانونگذارى مجالس و شوراهاى موازى دیگرى نیز وجود دارند كه به نحوى وظیفه قانونگذارى را به عهده دارند. به عنوان نمونه در كشور ما شوراى عالى انقلاب فرهنگى مصوباتى را مى‌گذراند كه به عنوان قانون تلقّى مى‌شوند و بافت آن قوانین ایجاب مى‌كند كه در مجلس شوراى اسلامى و توسط نمایندگان تصویب گردند، اما به دلیل اهمیت مسائل فرهنگى براى نظام ما و لزوم برخوردارى از تخصّصهاى لازم در تدوین سیاست‌ها و راهكارهاى فرهنگى، قانونگذارى در امور كلان فرهنگى به عهده كسانى سپرده شده كه در این زمینه تخصص بیشترى دارند. همچنین نهادهاى دیگرى با رویكرد تخصّصى وجود دارند كه جزو قوه مجریه محسوب مى‌شوند و به عنوان مجریان قانون تصمیم مى‌گیرند و جنبه قانونگذارى ندارند: مثل شوراى عالى امنیّت ملّى و شوراى عالى اقتصاد كه از متخصّصینى تشكیل یافته‌اند كه در زمینه‌هاى مورد نظر، نسبت به سایرین از مهارت بیشتر و بینش عمیق‌ترى برخوردارند و در بررسى و مطالعه و تشخیص مسائل مهم و استراتژیك و اتّخاذ تصمیمات كلان كشور با دقّت و ظرافت عمل مى‌كنند.
با آنچه عرض كردیم روشن شد كه واقعاً تفكیك كامل و مطلق قواى سه گانه از یكدیگر هم از بُعد نظرى كار دشوارى است و هم از بُعد عملى واقع‌بینانه نیست؛ بخصوص تفكیك وظایف
( صفحه 134 )
و كارویژه‌هاى قوه مجریه از قوه مقننه. آنچه در خارج اتفاق مى‌افتد، تداخل قوا در یكدیگر است و بخصوص در اكثر كشورها قوه مجریه به صورت آشكار و پنهان در شؤون قوه مقننه و قضاییه دخالت مى‌كند. از این رو، براى این كه این دخالت‌ها و تداخل قوا محدود و كنترل گردد لازم است كه نوعى توافق و قرارداد صورت پذیرد.